Als het aan Bart Vollebergh ligt, moet het altijd inzichtelijk zijn wie invloed heeft op beleids- en wetsvorming. Sinds de afronding van zijn studie politicologie in Duitsland en Zweden, pleit hij daarom als projectmedewerker op de thema’s politieke integriteit en de rechtsstaat voor de invoering van een lobbyparagraaf en lobbyregister.
door Sanne van den Brink en Tristan van den Bor
Wallaart & Kusse-stagiairs Tristan en Sanne spraken hierover met Bart, die zich hier al jaren mee bezig houdt vanuit zijn functie bij de Nederlandse tak van Transparency International (TI-NL). Een internationale non-gouvernementele organisatie (ngo) die sinds 1993 de wereldwijde bestrijding van corruptie als taak heeft. Hierbij nemen ze een soort dubbelrol in. Aan de ene kant zijn ze een ngo in de klassieke zin, met een focus op advocacy, maar aan de andere kant functioneren ze als een kenniscentrum, waarin onderzoek centraal staat.
Politieke integriteit
Wanneer is een politicus integer? Voor Bart staat het antwoord op deze vraag vast. ‘Wat ons betreft is het dat politici betrouwbaar, onkreukbaar en niet omkoopbaar zijn.’ Een voorwaarde hiervoor, is dat processen transparant gebeuren. Het thema politieke integriteit is echter nog breder dan dat: ‘Het is de paraplu waar we van alles onder hangen met betrekking tot corruptiebestrijding in de publieke sector’, vertelt Bart. ‘Niet alleen lobby, maar ook ook politieke partijfinanciering en de gedragsregels van politici vallen eronder. Dit doen we op alle niveaus: lokaal, provinciaal en nationaal, naar parlementariërs, ambtenaren en bewindspersonen.’
Om politieke integriteit te versterken is vertrouwen noodzakelijk. TI-NL gaat ervan uit dat transparantie in het verlengde van vertrouwen ligt. ‘Zonder transparantie kun je macht niet controleren, aangezien corruptie gedijt in gesloten netwerken.’ Bart benadrukt dat het idee van transparantie en een open overheid er juist om gaat dat het publiek kan zien wat er gebeurt bij de machthebbers. ‘Vertrouwen is één van onze kerndoelen. Het vertrouwen dat mensen hebben in de maatschappij en transparantie draagt daaraan bij.’
De lobbyparagraaf als instrument voor transparantie?
Maar hoe creëer je een transparantere overheid? Volgens Bart zijn er veel voorbeelden te bedenken waarop het inzicht in beleids- en wetsvorming verbeterd kan worden. Zo draagt de Wet open overheid (Woo) bij aan een situatie waarin de overheid beter gecontroleerd kan worden. Ook het openbaren van de agenda’s van bewindspersonen is hier van belang. Toch ziet Bart met name de lobbyparagraaf als belangrijk instrument om een transparantere overheid te creëren. In een lobbyparagraaf wordt weergegeven met welke stakeholders er is gesproken en vooral wie er invloed heeft gehad op het wetgevings- en beleidsproces. ‘In 2016 is er al een motie aangenomen waarin werd verzocht om een lobbyparagraaf in te voeren. Helaas leeft dit thema nu absoluut niet meer.’
Dat de aangenomen motie uit 2016 niet volledig is uitgevoerd, betekent niet dat het onderwerp minder van belang is. ‘Op dit moment is er alleen een regeling opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving, die niet consequent wordt nageleefd. Daardoor heeft het publiek en parlement geen inzicht in de inbreng van derden op de wetgeving. Bart vertelt dat er weinig aandacht is voor het initiatief en daarmee geen navolging krijgt. Dat terwijl het een hele belangrijke stap is in de richting van een transparantere lobby. Ook uit het nieuwe onderzoek van TI-NL, Lifting the Lid on Lobbying, waarin werd gekeken naar de externe inbreng in alle openstaande wetteksten, blijkt dat er nog veel winst gemaakt kan worden op het gebied van transparantie. Zo concludeert TI dat er in 40 procent van de gevallen niet vastgesteld kan worden dat er een uitputtende lijst van stakeholders wordt opgenomen in de memorie van toelichting. Dit is problematisch, aldus Bart. ‘De huidige regels voor de lobbyparagraaf zijn boterzacht. Ons streven is om de lobbyparagraaf vast te laten leggen in een wet, zodat het consequent wordt gehandhaafd. Op die manier geef je als overheid inzicht in welke inbreng er is geleverd en hoe beleid tot stand is gekomen’. Alleen een internetconsultatie bij burgers is volgens Bart onvoldoende: ‘Je moet ook registreren welke externe partijen inspraak hebben gehad.’
De invloed van de lobbyparagraaf op democratische processen
Om de Kamer en journalistiek hun controlerende rol op een goede manier te laten uitvoeren, zijn er volgens TI-NL twee dingen mogelijk. ‘Enerzijds heb je het lobbyregister, waarin alle lobbyisten worden vastgelegd. Hierin kun je dan zien met wie beleidsmakers of politici hebben gesproken, op welke datum en waarover. Anderzijds heb je de lobbyparagraaf, wat gezien kan worden als een vervolgstap van het register, zodat je in een beleidsstuk of wet kan terugzien in hoeverre externen daadwerkelijk invloed hebben gehad.’ Bart beschouwt dit als het ideaalbeeld om inzichtelijk te maken wie er wat heeft ingebracht en tot welke keuzes dit heeft geleid. ‘Hiermee geef je het parlement, maar ook journalisten, de mogelijkheid om wetten en beleid op inhoud te beoordelen. Dus je ziet niet alleen een soort “black box” met het eindproduct, maar je krijgt inzicht in waarom er bepaalde keuzes zijn gemaakt. Op die manier draagt de lobbyparagraaf ook bij aan het inhoudelijke debat en een controlerende taak’.
Hoewel de invoering van deze instrumenten een belangrijke eerste stap is, hebben we dan nog geen échte transparantie. Want hoe controleer je uiteindelijk de volledigheid van de lobbyparagraaf? Bart ziet hier een essentiële taak weggelegd voor de overheid. ‘Het zou het meest effectief zijn als een organisatie binnen de overheid dit controleert. Zij hebben de middelen en de capaciteit om kritisch te zijn op de wetsvoorstellen die het kabinet aandraagt. Het kabinet zou hier eigenlijk het voortouw in moeten nemen.’ Toch is het volgens Bart ook aan burgers om hier invloed op uit te oefenen. ‘Politieke druk is een belangrijke reden waarom dingen veranderen. Dus wij moeten allemaal ook kritisch blijven kijken naar alle wetsvoorstellen en de mate waarop de lobbyparagraaf consequent wordt toegepast.’
Een toekomst voor het lobbyregister?
Zal er dan echt een lobbyregister komen? ‘Dat is nog onduidelijk’, geeft Bart aan. ‘Toen Laurens Dassen (Volt) tijdens de Beschouwingen een jaar geleden vroeg naar invoering van de lobbyparagraaf, wist Rutte niet eens wat het was. Het laat zien dat zowel het kabinet als veel Kamerleden dit niet scherp hebben.’ Uiteindelijk zal dit volgens Bart ook niet leiden tot actie vanuit de Kamer. ‘Als zij niet iets denken te hebben aan die informatie, gaan ze er ook niet iets mee doen.’ Dit geldt echter niet voor alle Kamerleden. Zo hebben Dassen en Pieter Omtzigt in mei 2022 een nota gepubliceerd waarin ze vragen om het register en de paragraaf zo spoedig mogelijk in te voeren. ‘Daar kijken we naar uit. Zodra het gebeurt, gaan we controleren of het ook werkelijk overeenkomt met de internationale standaarden.’
Ondanks de aandacht van Dassen en Omtzigt, lijkt het lobbyregister en de lobbyparagraaf momenteel nog geen vaste plaats te krijgen in Den Haag. Zo werd op 20 oktober 2022 de motie van het Kamerlid Marieke Koekkoek (Volt) over het maken van een concepttekst voor een wetsvoorstel tot het instellen van een lobbyregister verworpen. Ook andere moties, over onder andere een risicobeoordeling van corruptie en een wettelijke verankerde gedragscode, kregen geen meerderheid in de Kamer. Is er dan wel een toekomst voor de lobbyparagraaf? Volgens Bart wel. ‘Ik houd mijn hoop gericht op de invoering ervan. Ik denk dat we daarmee een veel beter beeld krijgen op toegang tot gelijke macht.’
